Ordine pubblico e sicurezza in Italia

• La nozione
• Dinamiche storiche
• Il TUPLS oggi
• Fonti Normative

1. La nozione

La nozione di pubblica sicurezza è stata oggetto nel corso degli ultimi anni di innumerevoli ricostruzioni dottrinarie volte a distinguerne i confini dall’altro concetto a cui è tradizionalmente e normativamente collegato, ovvero quello di ordine pubblico.

Il concetto giuridico di sicurezza, come noto, è in grado di indicare cose molto diverse tra loro, a seconda non solo dell’ambito di riferimento prescelto e del punto di vista ritenuto rilevante, ma anche del momento storico di evoluzione di un determinato ordinamento, e, principalmente, dalle sue caratteristiche essenziali.

La pubblica sicurezza può essere definita come quella funzione che ci consente di vivere tranquillamente in una comunità e di agire per manifestare la nostra individualità e per soddisfare i nostri interessi.

A tal proposito è stato opportuno legiferare il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (il c.d. TULPS), nell'ordinamento giuridico italiano, che è un testo unico del Regno d'Italia, ancora oggi vigente nella Repubblica Italiana.

La nuova legge italiana di pubblica sicurezza fu emanata con il R.D. 6 novembre 1926 n. 1848, e il testo unico venne approvato con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773. Con il regio decreto 6 maggio 1940, n. 635, invece, venne emanato il relativo regolamento di esecuzione.

2. Dinamiche storiche

Il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza nasce, quindi, durante il ventennio Fascista. La sua emanazione era stata preceduta, pochi mesi prima, dalla nomina a Capo della Pubblica Sicurezza del Prefetto Arturo Bocchini che grande parte ebbe nella riorganizzazione dell’apparato repressivo del Regime. Veniva sancita:

• la pena di morte contro ogni attentato alla persona del Re, della Regina, del Reggente, del Principe ereditario e del Primo ministro,
• si istituiva il Tribunale speciale per la difesa dello Stato,
• si prevedeva lo scioglimento di tutti i partiti politici,
• la decadenza dei 123 deputati aventiniani,
• la creazione degli Uffici politici investigativi (UPI) della MVSN, ovvero la Milizia volontaria per la sicurezza nazionale, e sanzioni penali contro l'espatrio clandestino per fini politici: si tratta degli ultimi e decisivi passaggi delle leggi fascistissime.

Con il nuovo Testo Unico di Pubblica Sicurezza del 1931 la disciplina delle misure di prevenzione resta sostanzialmente immutata rispetto al 1926, ma viene resa ancora più esplicita la possibilità di ammonire gli avversari politici e destinarli al confino.

Nel luglio del 1931 entra in vigore, peraltro, il nuovo codice penale elaborato dal ministro di grazia e giustizia, il giurista napoletano Alfredo Rocco, e quello di procedura penale che concilia la scuola penale classica e quella positiva col sistema del celebre doppio binario, ovvero l'alternanza fra pena e misura di sicurezza.

La contemporanea riforma carceraria porta, altresì, ad un notevole inasprimento punitivo. Le nuove leggi di P.S. permetteranno, inoltre, un forte collegamento tra misure custodia e misure di prevenzione grazie alla possibilità dell’arresto immediato delle persone proposte per l’assegnazione al confino ed alla prassi di trattenere in carcere gli imputati prosciolti del Tribunale Speciale, in attesa della valutazione, da parte dell’Autorità di P.S., di adottare o meno provvedimenti di Polizia.

Il  T.U.L.P.S. dedicava molto spazio alle misure di prevenzione, strutturate come semplici fattispecie di sospetto, funzionali alla repressione del dissenso politico e dotate di maggiore effettività rispetto alla disciplina repressiva della legge penale, sancendo l’ampia applicazione, in nuova forma, di un istituto giuridico già presente nell’Ordinamento: il confino.

Secondo l’art 185 del T.U. il confino di polizia si estendeva da uno a cinque anni e si scontava, prevalentemente, con l’obbligo del lavoro, in una colonia o in un comune del Regno diverso dalla residenza del confinato.

3. Il TUPLS oggi

Proviamo, adesso, ad analizzare alcuni fra i tanti ed innumerevoli profili ed aspetti che connotano il Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza ed il suo Regolamento di esecuzione. Il TULPS tuttora regola molti aspetti della vita quotidiana in Italia, sebbene oggetto in età repubblicana di numerosi aggiustamenti e mutilato di molti articoli per ripetuti interventi della Corte
Costituzionale e del legislatore.

Il TULPS si caratterizzò essenzialmente come un testo di polizia amministrativa, regolando in modo piuttosto dettagliato le modalità di controllo statale delle attività dei privati che potessero rilevare ai fini della sicurezza pubblica e dando compiuta
definizione di molti punti lungamente dibattuti in giurisprudenza e in dottrina. Esso fu, in questo senso, anche strumento di riordino giacché differenze di impostazione od operative addirittura precedenti all'unità d'Italia continuavano a causare differenza di trattamento delle medesime fattispecie fra le diverse regioni italiane, sebbene inevitabilmente fu principalmente strumentale alle esigenze del regime autoritario al potere in quel periodo.

Inoltre contiene la disciplina normativa di un gran numero di materie, dalle norme in tema di licenza di porto d'armi alle autorizzazioni amministrative passando per la regolare ottemperanza agli obblighi scolastici degli eventuali figli, disposizioni in tema di attività di affittacamere e dei pubblici esercizi, disciplina delle guardie giurate e degli istituti di vigilanza privata, disciplina in tema di prostituzione, dell'attività di investigatore privato, fino ad una serie di facoltà di controllo concesse principalmente alle questure e alle prefetture che rimettevano alla loro discrezionalità la maggior parte delle attività umane.

Per sicurezza pubblica dei cittadini, ripetiamo, si intende un settore relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico. Pertanto, le funzioni concernenti all’ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica restano ancora affidate in via esclusiva allo Stato.

Al contrario, il concetto di mantenimento dell’ordine pubblico è determinato da quei beni giuridici fondamentali e da interessi pubblici primari sui quali, secondo le leggi ordinarie, si sostiene l’ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità. Nei predetti beni giuridici fondamentali rientrano l’integrità fisica e psichica delle persone, la sicurezza, il rispetto, la
garanzia di ogni altro bene giuridico di fondamentale importanza per l’esistenza e lo svolgimento dell’ordinamento.

Al Ministero dell'Interno, invece, è attribuita la responsabilità della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e, come tale, è autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza. Alle sue dipendenze è collocato il complesso di uffici definito come Amministrazione della Pubblica Sicurezza.

A livello provinciale la figura del Prefetto è caratterizzata, invece, da un duplice ruolo: egli, infatti, è preposto all'attuazione delle direttive ministeriali ed al coordinamento delle forze di polizia, ed è anche responsabile provinciale dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Il Prefetto predispone, inoltre, in attuazione delle direttive ministeriali, piani coordinati di controllo del territorio, che i responsabili delle forze di polizia devono attuare. Il Prefetto è titolare proprio dal TULPS, altresì, di un generale potere di adottare ordinanze che si fonda sull’esigenza di intervenire per rimuovere le cause che possono pregiudicare l’ordine e la sicurezza pubblica.

In sintesi questo nevralgico ruolo istituzionale:

• rappresenta il governo a livello provinciale;
• vigila sulle Autorità amministrative operanti nella provincia;
• esercita tutte le funzioni dell'amministrazione periferica dello Stato non esplicitamente conferite ad altri Uffici;
• sovrintende alle rimanenti funzioni amministrative espletate dallo Stato, coordinandole con quelle esercitate dagli Enti locali, direttamente o mediante la presidenza della Conferenza permanente dei dirigenti degli Uffici statali.

Nel corso di quest’ultimo decennio vi sono stati importanti interventi legislativi volti alla modifica dei criteri di sanzionabilità delle norme contenute nel TULPS tra cui citiamo:

• L. 28 dicembre 1993 n. 562;
• L. 28 dicembre 1993 n. 561;
• L. 6 dicembre 1993 n. 499.

Si tratta di tre leggi che prevedevano interventi di trasformazione di reati contravvenzionali in illeciti amministrativi, nonché di modifiche per il trattamento sanzionatorio, mantenendo, tuttavia, la sanzione penale per una serie di reati specificamente indicati.

Il TULPS, in definitiva, regola molti aspetti determinanti della vita quotidiana in Italia, sebbene oggetto in età repubblicana di numerosi aggiustamenti e mutilato di molti articoli per ripetuti interventi della Corte Costituzionale e del legislatore, ma conserva a tutt’oggi un ruolo di fondamentale importanza per la vita sociale delle persone e per molti differenti servizi di polizia
amministrativa e giudiziaria, così come per molteplici autorizzazioni amministrative di polizia.

4. Fonti Normative

R.D. 18 giugno 1931 n 773;
R.D. 6 maggio 1940, n. 635;
L. 28 dicembre 1993 n. 561;
R.D. 6 novembre 1926 n. 1848;
L. 6 dicembre 1993 n. 499;
De Felice Renzo, Mussolini il Duce, Lo Stato Totalitario, 1981;
AA.VV. Storia d’Italia, Vol  IV, 1976.

Michele Rabasco

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