La procedura di espropriazione per pubblica utilità

1.Cos’è l’espropriazione per pubblica utilità?

La Costituzione riconosce e garantisce il diritto di proprietà come diritto fondamentale della persona. Tuttavia, in particolari casi, la Legge riconosce in capo all’Autorità Pubblica il potere di espropriare la proprietà privata. Purché sussistano i motivi di interesse generale e a patto che colui che subisce l’esproprio venga indennizzato della perdita subita.

Si deve considerare che la Pubblica Amministrazione procede all’esproprio di terreni (anche agricoli) per la costruzione di infrastrutture di interesse generale. Si pensi ad esempio alla costruzione di strade a scorrimento veloce o allo sviluppo della rete ferroviaria.

2.L’espropriazione per pubblica utilità: il procedimento

Nella fase preliminare (e cioè prima di procedere all’effettivo esproprio) è necessario che:

- L’opera di interesse pubblico da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale (piani regolatori generali) e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio;

- Vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità;

- Sia stata determinata l’indennità di esproprio (anche in via provvisoria).+

2.1 Il vincolo preordinato all’esproprio

E’ necessario uno stretto legame tra gli strumenti urbanistici e il bene che si intende espropriare. In questo modo sarà possibile apporre sul bene specifico il vincolo preordinato.

In particolare il bene sarà sottoposto a vincolo quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale che prevede la realizzazione di un’opera di interesse pubblico.

Si badi che, qualora l’opera non sia inserita nel piano urbanistico vigente mediante un’esatta localizzazione, la P.A. dovrà necessariamente predisporre ad una variante urbanistica.

Il vincolo preordinato ha una durata di cinque anni, tanto è vero che entro questo periodo temporale dovrà essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

La Pubblica Amministrazione dovrà dare comunicazione al proprietario del bene dell’avvio della procedimento almeno venti giorni prima dell’approvazione della delibera del consiglio comunale. In questo tempo il proprietario potrà presentare le sue osservazioni.>

La recente giurisprudenza ha stabilito che prima di qualsiasi procedimento d’esproprio, un’area si potrà ritenere edificabile soltanto se già classificata come tale dagli strumenti urbanistici. Pertanto è esclusa qualsiasi edificazione qualora il piano regolatore vigente abbia destinato il territorio ad un utilizzo diverso: ad esempio al “verde pubblico”.

2.2 La dichiarazione di pubblica utilità

In genere la dichiarazione coincide con l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica da parte della Pubblica Autorità.

Tuttavia, la dichiarazione si ha anche quando sono approvati altri piani: piano di zona, piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano di ricostruzione, piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi, piano di recupero.

Al proprietario naturalmente va inviato l’avviso di avvio del procedimento trenta giorni prima in modo che possa avere l’opportunità di presentare osservazioni sul progetto prima dell’approvazione.

In passato accadeva che la P.A. acquisisse il bene attraverso “un’espropriazione indiretta”, e cioè attraverso un’occupazione preliminare del suolo. In questo caso, l’espropriazione dei terreni avveniva attraverso una sorta di usucapione senza che venisse comunicata alcuna dichiarazione di pubblica utilità.

Si procedeva pertanto ad un’occupazione del terreno e alla trasformazione dello stesso costruendovi l’opera progettata, precludendo al privato di ottenere l’indennizzo di cui aveva diritto.

La giurisprudenza ha più volte censurato il suddetto comportamento della Pubblica Amministrazione, guardando con sfavore a tutte le forme di espropriazione indiretta, perché veniva meno il principio di legalità. E’ stato dunque stabilito che il momento centrale del procedimento è la dichiarazione di pubblica utilità, provvedimento iniziale ma immediatamente “lesivo” per il proprietario. E per tale ragione immediatamente impugnabile per vizi di legittimità.

2.3 L’indennizzo

La Pubblica Amministrazione, entro trenta giorni dal momento in cui diviene efficace la dichiarazione di pubblica autorità, comunica al proprietario l’importo che intende offrire e lo invita a precisare il valore che intende attribuire al bene.

Ottenuti questi elementi, stabilisce il valore dell’indennità (provvisoria) e notifica la valutazione all’interessato.

L’indennità provvisoria si determina tenendo conto dei seguenti fattori:

- Area edificabile: sulla base del “valore venale” del bene maggiorato del 10% in caso di accettazione. Per valore venale si intende il valore che un bene ha in un mercato di riferimento ideale. E va individuato attraverso una stima che tenga conto di diversi mercati di riferimento: ad esempio dalla compravendita alla locazione. Non si terrà mai conto del “valore affettivo del bene”.

- Area edificata: sulla base del valore venale.

- Area non edificabile: tenendo conto del valore delle colture praticate sul terreno agricolo e del valore dei manufatti legittimamente edificati.

La giurisprudenza ha affermato che l’indennità deve sempre essere agganciata al valore venale del bene, quale criterio base del sistema d’indennizzo.

Da quando viene notificata la valutazione il proprietario ha quaranta giorni di tempo per accettarla o rifiutarla. Si badi che in caso di silenzio non sussiste la formula del “silenzio assenso”. Pertanto una mancata risposta da parte di colui che subisce il procedimento equivale ad un rifiuto.

Qualora il proprietario accetti l’indennità, effettuerà una dichiarazione irrevocabile che determinerà la cessione volontaria del bene (mediante stipula dinanzi al notaio). In tal caso, l’interessato riceverà un acconto che è pari all’80% della somma di indennizzo.

Qualora il proprietario non accetti l’indennità (mediante espresso rifiuto o silenzio), l’Autorità Pubblica lo invita a comunicare se vuole avvalersi della terna dei tecnici (uno nominato dal proprietario, uno dall’Ente espropriante e uno dal Tribunale competente) o, in mancanza, si chiede la determinazione dell’indennità alla Commissione Provinciale Espropri.

L’espropriato potrà fare opposizione alla stima definitiva dinanzi al giudice civile con ricorso in Corte d’Appello.

3.La conclusione del procedimento di espropriazione per pubblica utilità

Con il decreto di esproprio si conclude la procedura di espropriazione.

Il decreto contiene gli estremi degli atti da cui ha avuto origine il vincolo preordinato e del provvedimento che ha approvato il progetto dell’opera.

Con questo documento, tra l’altro, si decide circa la misura e le modalità di pagamento dell’indennizzo.

Il decreto deve essere emanato entro cinque anni dalla dichiarazione di pubblica utilità (termine che può essere prorogato fino a due anni in caso di forza maggiore). Se il decreto non viene emanato entro questo periodo temporale la dichiarazione di pubblica utilità perderà efficacia.

Va notificato almeno sette giorni prima che venga portato ad esecuzione e dispone materialmente il passaggio di proprietà dall’espropriato alla Pubblica Amministrazione.

Una volta che il beneficiario dell’esproprio ne è entrato in possesso si procederà alla trascrizione nei registri immobiliari e successivamente alla realizzazione dell’opera di pubblica utilità.

Qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere d’urgenza, potrà essere emanato un decreto motivato che determina in via provvisoria l’indennità e che dispone l’occupazione anticipata dei beni necessari.

L’interessato avrà trenta giorni di tempo dalla data di notifica del decreto provvisorio per presentare osservazioni scritte e depositarle.

Fonti Normative

Costituzione della Repubblica Italiana: art. 42, terzo comma

Codice Civile: art. 834

P.R. 08/06/2001, n. 327: "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità"

Cassazione, Sez. I Civile, sentenza n. 4608 del 22 febbraio 2017

Cassazione, Sez. I Civile, sentenza n. 6743 del 21 marzo 2104

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